【判例】行政機關采用撤銷方式自我糾錯的條件——易志明等三人訴溆浦縣政府、懷化市政府土地行政登記案
2019-06-04 15:53 來源:最高法院 作者: 中國消費者投訴網
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  中華人民共和國最高人民法院
  行政判決書
 
  (2018)最高法行再65號
 
  再審申請人(一審原告、二審被上訴人):易志明,男,1970年10月17日出生,漢族,住湖南省溆浦縣。
 
  再審申請人(一審原告、二審被上訴人):易運蘭(曾用名易芬、易蘭),女,1963年6月28日出生,漢族,住湖南省溆浦縣。
 
  再審申請人(一審原告、二審被上訴人):易芳,女,1967年9月24日出生,漢族,住湖南省溆浦縣。
 
  以上三再審申請人共同委托代理人:易著財,男,1937年2月16日出生,漢族,住湖南省溆浦縣,系三再審申請人之父。
 
  以上三再審申請人共同委托代理人:吳丹紅,北京昊庭律師事務所律師。
 
  被申請人(一審被告、二審上訴人):溆浦縣人民政府。住所地:湖南省溆浦縣警予東路***號。
 
  法定代表人:謝商成,該縣縣長。
 
  委托代理人:章貽鵬,該縣人民政府法制辦公室工作人員。
 
  委托代理人:唐志,湖南秦希燕聯合律師事務所律師。
 
  一審被告:懷化市人民政府。住所地:湖南省懷化市鶴城區府前路*號。
 
  法定代表人:雷紹業,該市市長。
 
  委托代理人:瞿書娟,該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。
 
  委托代理人:楊華,該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。
 
  一審第三人:周先平,男,l953年2月8日出生,漢族,住湖南省溆浦縣。
 
  委托代理人:周重燕,男,1979年12月11日出生,漢族,系湖南省溆浦縣,系周先平之子。
 
  委托代理人:張小林,湖南俊彥律師事務所律師。
 
  一審第三人:周先高,男,l956年12月11日出生,漢族,住湖南省溆浦縣。
 
  委托代理人:劉志南,男,1942年11月8日出生,漢族,住湖南省溆浦縣,系周先高之兄。
 
  再審申請人易志明、易運蘭、易芳(以下簡稱易志明等三人)因訴被申請人溆浦縣人民政府、一審被告懷化市人民政府、一審第三人周先平、周先高土地行政登記一案,不服湖南省高級人民法院(以下簡稱湖南高院)(2016)湘行終1161號行政判決,向本院申請再審。本院于2017年12月13日作出(2017)最高法行申7455號行政裁定,提審本案。本院提審后依法組成合議庭,于2018年5月22日公開開庭審理了本案,再審申請人易志明等三人的委托代理人易著財、吳丹紅,被申請人溆浦縣人民政府的委托代理人章貽鵬、唐志,一審被告懷化市人民政府的委托代理人瞿書娟、楊華,一審第三人周先平的委托代理人周重燕、張小林,一審第三人周先高的委托代理人劉志南,均到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
 
  本院經審理查明:
 
  本案爭議地位于溆浦縣崗東大橋上河邊,地名為沙坪,其四至為東至公路,南至先高土,西至河沙坪,北至人行道,共計面積為0.19畝,其中0.14畝原系第三人周先平的菜地,于l982年由易志明等三人的父親易著財用自留山與周先平互換而來;另第三人周先高原在崗東大橋邊的自留地(0.05畝)與易著財房屋相鄰,二人于l985年簽訂協議,周先高與易著財的自留地互換。1985年,易著財在其自留地及上述爭議地上修建了房屋。l987年9月,易著財經崗東鄉人民政府批準,補辦了建房占地審批手續,并交納罰款1030元。l984年12月30日,易運蘭取得了溆浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》,宅基地面積為50平方米;l986年4月26日,易芬取得了溆浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》,宅基地面積為50平方米。
 
  1986年6月25日,《中華人民共和國土地管理法》頒布。1987年5月,溆浦縣人民政府根據國家、湖南省及溆浦縣等相關文件在全縣開展了非農業用地的清查工作,對個人非農業用地進行了清理,為進行土地登記,頒發土地使用證,建立地籍管理制度,制訂各項基本建設用地和個人建設用地的年度控制指標,以及為國家征收土地稅和土地使用費提供依據,并將清理結果以《湖南省溆浦縣個人建房用地清理登記表》(以下簡稱《個人建房用地清理登記表》)的形式存檔保存。在溆浦縣地籍檔案中,涉及易志明等三人的《個人建房用地清理登記表》記載易志明等三人在崗東鄉樂園村11組的用地情況,清理登記時間為1989年2月,其中易運蘭用地面積70平方米、易芳用地面積70平方米、易志明用地面積80平方米,登記表中的占地性質及處理意見、清理登記人、行政村領導、戶主、鄉鎮政府審查意見、縣土地管理機關審查意見等欄目均為空白。l992年1月20日,溆浦縣人民政府向易志明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》,證號分別為崗集建(土)字第l032、1033、1034號,證上記載的土地基本情況與《個人建房用地清理登記表》記載的內容一致。2002年8月10日,經溆浦縣國土資源局處理,易運蘭、易芳分別補辦38.5平方米,易志明補辦44平方米。
 
  2003年1月,第三人周先平向溆浦縣崗東鄉人民政府及樂園村民委員會遞交《強烈要求易著財退回先欺騙后強行侵占我家菜元地的申請報告》。2011年4月21日,經溆浦縣崗東鄉人民調解委員會調解,易志明等三人的父親易著財與第三人周先平就爭議地達成協議,由易著財從現有宅基地上讓出4.2平方米土地給第三人周先平。2012年4月18日,易志明以《集體土地建設用地使用證》為依據,認為易著財無權就爭議地與第三人達成協議而向溆浦縣人民法院提起民事訴訟,要求確認溆浦縣崗東鄉人民調解委員會的協議無效。溆浦縣人民法院以易志明不是調解協議的當事人為由,駁回易志明的起訴。
 
  2012年8月,第三人周先平、周先高向溆浦縣人民政府提出申請,要求撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》。溆浦縣人民政府受理后,進行了聽證和協調,因易志明等三人與周先平、周先高不能達成協議,溆浦縣人民政府于2013年8月23日作出溆政處撤字(2013)2號處理決定,認為溆浦縣人民政府為易志明等三人分別頒發《集體土地建設用地使用證》的土地登記行為,未履行法定的審批程序,屬錯誤的行政行為,故撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》,由溆浦縣國土資源局收回并予以注銷。易志明等三人不服,向湖南省懷化市中級人民法院(以下簡稱懷化中院)提起行政訴訟。懷化中院于2013年10月12日作出(2013)懷中行初字第72號行政裁定,裁定該案由中方縣人民法院審理。2014年1月3日,中方縣人民法院作出(2013)方行初字第20號行政判決,維持溆浦縣人民政府2013年8月23日作出的溆政處撤字(2013)2號《關于撤銷對易志明、易運蘭、易芳所發集體土地建設用地使用證的決定》。易志明等三人不服,向懷化中院提起上訴。二審期間,溆浦縣人民政府以溆政處撤字(2013)2號決定缺乏法律依據為由,于2014年6月23日作出溆政處撤字(2014)1號《關于撤銷溆政處撤字(2013)2號的決定》。隨后,易志明等三人自愿申請撤回起訴和上訴。2014年7月8日,懷化中院作出(2014)懷中行終字第l5號行政裁定,準許易志明、易運蘭、易芳撤回起訴和上訴;中方縣人民法院于2014年1月3日作出的(2013)方行初字第20號行政判決不發生法律效力。
 
  2014年10月10日,第三人周先平、周先高向溆浦縣人民政府提出申請,再次要求撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》。2014年11月13日,溆浦縣人民政府作出溆政處撤字(2014)2號撤銷決定,根據《中華人民共和國土地管理法》(1988年修正)第三十八條第一款、《湖南省行政程序規定》第一百五十八條的規定,再次撤銷了易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》。易志明等三人不服,向懷化市人民政府申請行政復議。2015年5月5日,懷化市人民政府作出懷府復決字(2015)36號行政復議決定,維持溆浦縣人民政府作出的(2014)2號撤銷決定。易志明等三人不服,提起行政訴訟,請求撤銷懷化市人民政府2015年5月5日作出的懷府復決字(2015)36號《懷化市人民政府行政復議決定書》和溆浦縣人民政府2014年11月13日作出的溆政處撤字(2014)2號《溆浦縣人民政府關于撤銷易志明等三人所發集體土地建設用地使用證的決定》。
 
  懷化中院(2015)懷中行初字第73號行政判決認為:
 
  (一)關于溆浦縣人民政府1992年頒發給易志明等三人《集體土地建設用地使用證》是否程序違法的問題。根據國家土地管理局l989年11月18日頒布的《土地登記規則》第七條的規定,初始土地登記必須經過申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記和頒發土地證書等程序,其中由各級土地管理部門負責組織轄區內的地籍調查,并根據地籍調查結果,對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核,填寫審批表,并由土地管理部門將審核結果予以公告,公告期滿,土地所有者、土地使用者及其他土地權益有關者未提出異議,報經人民政府批準,進行注冊登記,土地證書由縣人民政府頒發。本案中,溆浦縣人民政府以保存在溆浦縣地籍檔案中的1989年《個人建房用地清理登記表》作為l992年頒發《集體土地建設用地使用證》的依據,雖然該清理登記表中的鄉鎮政府及縣土地管理機關審查意見欄目均為空白,但由于地籍調查和權屬審核系土地管理部門的法定職責,溆浦縣國土資源局應當根據易志明等三人的土地登記申請進行地籍調查,并根據地籍調查結果,對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核,填寫審批意見。由于溆浦縣國土資源局怠于行使工作職責,導致溆浦縣人民政府未經地籍調查和權屬審核程序即向易志明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》,溆浦縣人民政府的發證程序存有瑕疵,但尚未達到程序違法應予撤銷原行政行為的程度,可以依照相關規定的程序予以補正。
 
  (二)關于溆浦縣人民政府撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》是否合法的問題。溆浦縣人民政府根據第三人周先平、周先高的申請啟動行政糾錯程序,并無不當,但溆浦縣人民政府作出撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》的決定顯然不妥。理由是:1.《湖南行政程序規定》第一百六十二條第一款第三項規定:“具有下列情形之一的,行政行為應當撤銷:……(三)違反法定程序的,但是可以補正的除外;…”,據前所述,溆浦縣人民政府未經地籍調查和權屬審核程序于1992年1月20日分別向易志明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》,溆浦縣人民政府的發證程序有瑕疵,但不足以撤銷。同時,溆浦縣人民政府以其職能部門未履行審批程序違法為由作出撤證行為,是將溆浦縣國土資源局行政不作為的責任轉由易志明等三人承擔,顯失公平。故溆浦縣人民政府可以通過溆浦縣國土資源局進行地籍調查和權屬審核程序予以補正,沒有必要撤銷易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》。2.《中華人民共和國行政許可法》第八條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。”本案中,溆浦縣人民政府撤銷易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》所涉及的爭議土地系易志明等三人之父易著財分別與第三人周先平、周先高于1982年、1985年互換土地而來,土地來源清晰合理,且已于1985年修建了房屋。同時,易運蘭與易芳分別于1984年12月、1986年4月取得了溆浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》。自《中華人民共和國土地管理法》實施后,溆浦縣人民政府于1992年1月20日亦向易志明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》,再次對易志明等三人原有的權利予以確認。易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》只有在頒證所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者頒證所依據的客觀情況發生重大變化,溆浦縣人民政府為了公共利益的需要才可以依法變更或者撤回。然而溆浦縣人民政府以違反法定審批程序為由作出溆政處撤字(2014)2號撤銷決定,撤銷了易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》,溆浦縣人民政府的撤證行為顯然不符合《中華人民共和國行政許可法》第八條的規定。3.易志明等三人及其家人在案涉爭議的土地上已建房居住了30余年,為實事求是,尊重歷史,面對現實,亦不應撤銷易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》。
 
  綜上,溆浦縣人民政府撤銷易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》沒有法律依據且明顯不當,應予撤銷;懷化市人民政府維持溆浦縣人民政府的撤證行為不當,亦應撤銷。易志明等三人要求撤銷溆浦縣人民政府與懷化市人民政府行政處理決定的訴求,予以支持。依照《中華人民共和國行政許可法》第八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、第六項之規定,經懷化中院審判委員會討論,判決:一、撤銷溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定;二、撤銷懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號行政復議決定。
 
  湖南高院(2016)湘行終1161號行政判決認為:
 
  《中華人民共和國土地管理法》于l987年1月1日施行后,溆浦縣人民政府為執行國家、湖南省和溆浦縣相關規定,在該縣開展非農業用地的清查工作,對個人非農業用地進行清理、登記,建立地籍管理制度,頒發土地使用證。l989年2月,溆浦縣人民政府于l992年1月20日向易志明等三人頒發的崗集建(土)字第l034、1033、1032號《集體土地建設用地使用證》所涉土地被清查,該土地在清查中的清理登記為初始登記。《中華人民共和國土地管理法》(1988年修正)第三十八條第一款規定:農村居民建住宅,應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的,經鄉級人民政府審核后,報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的,由鄉級人民政府批準。原國家土地管理局于1989年11月8日頒布施行的《土地登記規則》第七條規定:初始土地登記程序:1.申報,2.地籍調查,3.權屬審核,4.注冊登記,5.頒發土地證書;第十七條規定:土地管理部門應根據地籍調查結果,對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核,填寫審批表;第二十二條規定:土地證書由市、縣人民政府頒發。其后,溆浦縣人民政府處理易志明家與一審第三人周先平、周先高土地權屬糾紛過程中,發現易志明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》依據的地籍檔案中三人的《個人建房用地清理登記表》上“占地性質及處理意見、清理登記人、行政村領導、戶主、鄉鎮政府審查意見、縣土地管理機關審查意見”等欄目均為空白,認為易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》系當時清查情況未依相關規定審核而徑行頒發,土地登記頒證程序違法,有事實和法律依據。《湖南省行政程序規定》第一百五十八條第一款規定,行政機關行政程序違法,行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。溆浦縣人民政府作出溆政處撤字(2014)2號《關于撤銷對易志明等三人所發集體土地建設用地使用證的決定》,系對其已實施的程序違法行政行為的自行糾正,合法正當。懷化市人民政府根據案件情況,作出懷府復決字(2015)36號《行政復議決定書》亦符合法律規定。易志明等三人提出撤銷溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號《關于撤銷對易志明等三人所發集體土地建設用地使用證的決定》和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號《行政復議決定書》的理由不能成立,對其請求應予駁回。一審判決認定事實基本清楚,但適用法律錯誤,處理失當,依法予以糾正。溆浦縣人民政府的上訴理由成立,二審予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第六十九條之規定,判決:一、撤銷懷化中院(2015)懷中行初字第73號行政判決;二、駁回易志明等三人要求撤銷溆浦縣人民政府作出的(2014)第2號《關于撤銷對易志明三人所發集體土地建設用地使用證的決定》和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號《行政復議決定書》的訴訟請求。
 
  易志明等三人再審請求:撤銷湖南高院(2016)湘行終1161號行政判決,維持懷化中院(2015)懷中行初字第73號行政判決。事實和理由:(一)易志明等三人提供的證據能夠證明其享有案涉宅基地的使用權并經合法程序確認登記。案涉爭議土地是易志明等三人的父親易著財分別于1982年、1985年和周先平、周先高互換而來。易著財于1985年在爭議地上修建房屋,由1987年崗東鄉人民政府批準,補辦了建房占地審批手續,并交納罰款1030元。溆浦縣人民政府于1992年給易志明等三人頒發《集體土地建設用地使用證》的過程中,爭議土地經過了申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記和頒發土地證書等程序,合法有效,應得到法律確認。(二)行政程序存在瑕疵時,應作有利于行政相對人處理。首先,溆浦縣人民政府撤銷《集體土地建設用地使用證》的依據是1989年《個人建房用地清理登記表》中鄉政府及縣土地管理機關審查意見欄目均為空白,但該《個人建房用地清理登記表》在填寫后,一直保存在土地管理部門的檔案中,并非個人持有。鑒于當年辦理房屋權證的原始申報材料、政府審批原件等由易著財保存完好,而檔案資料由政府部門保管,故相應的舉證責任應由政府部門承擔,否則應推定《個人建房用地清理登記表》經審查符合條件,才會于1992年頒發《集體土地建設用地使用證》。其次,地籍調查和權屬審核是土地管理部門的法定職責,溆浦縣國土資源局應根據易志明等三人的土地登記申請進行地籍調查,并對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核,填寫審批意見。溆浦縣國土資源局不履行相關職責,其頒證的后果應由溆浦縣人民政府承擔。即使溆浦縣人民政府發證程序存在瑕疵,該瑕疵也并沒有達到應予以撤銷的程度,完全可以通過補正方式完成。(三)溆浦縣人民政府撤證的行政行為不符合土地行政登記基本原則。易志明等三人其家人在案涉爭議的土地上建房居住了三十多年,所有建房手續、土地手續均合法,應受法律保護。除非有公共利益的需要才可以依法變更或撤銷,但也應補償。溆浦縣人民政府撤銷的理由是違反法定程序,且是“不可補正的程序違法”,這是對造成《個人建房用地清理登記表》存在瑕疵原因的曲解。溆浦縣人民政府把頒發《集體土地建設用地使用證》的行為定性為行政確認是錯誤的。(四)湖南高院錯誤地適用了《湖南省行政程序規定》。《湖南省行政程序規定》系湖南省人民政府于2008年4月17日頒發的第222號令,屬于地方政府規章,在法律位階上顯然低于1986年的《中華人民共和國土地管理法》和1989年的《土地登記規則》。湖南高院適用新法撤銷過去合法的《集體土地建設用地使用證》,完全是“不利追溯”,邏輯錯誤。綜上所述,易志明等三人認為二審判決明顯錯誤,應當予以糾正,故依法申請再審。
 
  懷化市人民政府答辯稱:(一)本案撤證決定并非簡單的程序瑕疵,實質上已涉及土地的合法性、權屬來源等實體問題。首先,土地清查是為查清土地的合法性、權屬來源、面積是否合規等基本情況,案涉易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》所涉土地依法未經土地清查,欠缺地籍調查、權屬審核等《土地登記規則》規定的必要程序,無任何登記檔案資料,直接導致土地登記行為的事實不清、證據不足。其次,《個人建房用地清理登記表》的空白并非只是程序瑕疵,反映出案涉建房用地未經審批和清查,未核實易家人建房用地的權屬來源是否合法、是否存在矛盾糾紛,用地的土地類別是否合規,是否存在面積超占、亂占等違法情況,實際體現了登記發證依據不足。再者,根據湘政發(1987)10號湖南省人民政府關于《批轉省國土管理局關于非農業用地清查工作的報告的通知》和省國土局《關于非農業用地清查工作的報告》的相關規定,本案土地清查審批程序的缺失可能導致兩種截然不同的土地清查結果:一種是補繳罰款和補辦手續;一種是要拆除房屋,退還耕地。說明本案不僅是程序違法和補正程序的問題,程序僅是問題導線,還涉及到實體上可能完全不一致的處理結果。另外,1982年1號文件《全國農村工作會議紀要》中明確嚴禁轉讓承包地,而調換正是轉讓承包地的一種方式,不能證實經過集體同意并經合法地變更登記,不具有合法性。故溆浦縣政府依法撤證,意在將權屬確認后,再解決是否繼續發證的問題,符合法律規定。(二)易志明一家用地存在造假及違法行為,不能將辦證違法盡歸責于政府部門。易志明一家未經批準擅自建房,將自留地、園地用于住宅建房,嚴重違反當時《村鎮建房用地管理條例》第三條、第五條的規定。溆浦縣1987年93號文件規定五口以上的戶,占耕地總面積限200平方米以下,其中建筑占地140平方米以內;非耕地占地總面積230平方米以下,其中建筑占地150平方米以內。易志明一家有5個戶口,5個宅基地,欲登記宅基地面積達680平方米,存在嚴重超占行為。易志明一家為了騙取土地清查審批和辦證登記對分戶存在造假行為。以上違法行為正是當時易志明一家建房用地清查沒有得到審批的原因,并非溆浦縣有關部門不作為而不給予其審批。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條的規定,違法用地的法律責任應由易志明等人承擔,政府未給該戶審批是正確合法的。(三)易志明等人提交的證據不能證明其土地使用權證權屬來源合法。易芳、易芬的《宅基地使用權證》、四份建房許可和《農村建房申請占地審批報告表》等材料不能證明與本案所涉土地有關、與1989年易志明一家清查的土地有關、與1992年辦證的土地有關,且這些資料并未作為1992年的辦證依據并經登記機關調查核實和采用。(四)溆浦縣政府發現案涉土地登記行為存在的問題在《湖南省行政程序規定》實施之后,按照法理,爭議發生在新法實施之后,可適用新法的有關程序性規定解決爭議,因此適用《湖南省行政程序規定》中有關行政機關自糾的程序性規定是正確的。撤證行為體現了政府的依法履職,溆浦縣政府有權依法糾正違法的行政行為。政府發證和撤證都是依法行使管理職責,如因利害關系人申請啟動或者自己在履職過程中發現過往的發證行為存在嚴重問題,政府可以依法啟動糾錯程序沒有時限約束。易志明等三人與周先平、周先高之間的土地使用權糾紛,依法應另案處理,不屬于本案行政訴訟的審理范圍。綜上,溆浦縣人民政府作出的撤銷決定和懷化市人民政府作出的復議決定符合法律規定,易志明等三人的再審申請應予駁回。
 
  溆浦縣人民政府答辯稱:(一)溆浦縣人民政府撤銷《集體土地建設用地使用證》系自行糾錯行為,其撤銷未經審批而頒證的行政行為合法。《個人建房用地清理登記表》未確定占地性質和權屬來源,未經相關部門審查,溆浦縣人民政府有權撤銷據此頒發的《集體土地建設用地使用證》。(二)二審法院適用《湖南省行政程序規定》是正確的,該規定第一百五十八條第一款規定,行政機關行政程序違法,行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。該規定對出臺前發生的行政程序違法行為具有溯及力。案涉審批程序缺失,是不可補正和更正的,不能視為行政程序瑕疵。而且,易志明的父親一家當時6口人,卻填寫了五份《個人建房用地清理登記表》,明顯存在占地超標和不符合“一戶一宅”的規定。法律保護的是合法的權利,不合法的權利從取得之日起就不應受法律保護。故本案應駁回再審申請人易志明等三人的再審申請。
 
  周先平、周先高述稱,易志明等三人對爭議的土地不享有實體權利,其是通過欺騙、偽造協議的手段從周先平、周先高處侵占而來的。懷化市人民政府和溆浦縣人民政府撤銷易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》具有法律依據,且程序合法。如果易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》不撤銷,將損害到周先平、周先高的實體權利。
 
  本院認為,本案再審的爭議焦點是,溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號行政復議決定是否合法。
 
  行政行為一旦作出,即具有確定力及執行力,但是對于違法或不當的行政行為以及由于事實和法律變遷而不宜存續的行政行為,行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產生,盡早結束行政行為效力的不確定狀態,維護行政法律關系的穩定,增強公眾對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明確規定的情況下,行政機關可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言,對于所有有瑕疵的行政行為,都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮,基于保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產生的考量,行政機關應當采取足夠審慎的態度,只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時,才采用撤銷的方式進行糾錯。
 
  從程序上看,懷化市人民政府和溆浦縣人民政府以行政機關自我糾錯為由撤銷《集體土地建設用地使用證》的法律依據不足。根據《湖南省行政程序規定》第一百五十八條、第一百六十二條第一款第三項的規定,對于行政程序違法的行政行為,可以依職權自行糾正;對于違反法定程序的行政執法行為應當撤銷,但是可以補正的除外。就本案而言,1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施后,溆浦縣人民政府為了執行相關規定,在本縣開展了非農業用地清理登記工作。1989年2月溆浦縣政府對案涉土地進行清理登記,并于1992年1月向易志明等三人分別頒發了《集體土地建設用地使用證》。根據1989年《土地登記規則》第七條、第十七條至第二十二條之規定,初始土地登記需要經過申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記后才能由市、縣級人民政府向權利人頒發《集體土地建設用地使用證》,這其中還有公告、復查、再登記等公示、救濟程序。易志明等三人提交的證據可以證明,其當時已經履行了如實申報、配合清理登記等義務,有理由相信行政機關實際完成了相應的清理、審核等義務。雖然在案涉《個人建房用地清理登記表》中,鄉鎮政府及縣土地管理機關審查意見等欄目均為空白,但這只能證明土地管理部門沒有完整履行相關職責,不能以此直接判斷溆浦縣人民政府對外頒證的行政行為是錯誤的。《個人建房用地清理登記表》中的審查意見履行流程屬于內部審批程序,外部程序不違法而內部審批程序不完整,由此作出的頒證行為不能認定為行政程序違法,不應由行政相對人承擔撤證的不利后果。而且,本案沒有證據證明利害關系人在《集體土地建設用地使用證》的辦證公告期內對頒證行為提出異議。在頒證之后的2002年,溆浦縣國土資源局又在易志明等三人的《集體土地建設用地使用證》上的“變更記事”一欄對易志明、易運蘭、易芳的原有土地使用面積中的擴充面積部分作了處理,即分別為易運蘭、易芳、易志明補辦了38.5平方米、38.5平方米和44平方米。可見,溆浦縣國土資源局在2002年的補辦處理行為,進一步確認了易志明等三人取得《集體土地建設用地使用證》的合法性。因此,溆浦縣人民政府為易志明等三人頒發《集體土地建設用地使用證》的行政程序雖然存在一定瑕疵,但該瑕疵不構成嚴重程序違法,在沒有證據證明該瑕疵是不能補正的情形下,撤銷頒證的行政行為法律依據不足。
 
  從實體上分析,易志明等三人提供的證據也可以證明,其取得案涉土地的使用權是有合法來源和依據的。根據原審查明的事實看,案涉土地最初是易志明等三人通過其父親易著財與周先平、周先高分別于1982年、1985年互換土地而來。其中,周先高還與易著財于1985年訂立了《兌換自留地協議》,該份協議并未載明雙方是臨時換地。在1992年《集體土地建設用地使用證》頒發之前,易著財從1985年就開始在案涉土地上建房,并辦理了建房占地審批手續,取得了溆浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》。本案沒有證據證明周先平、周先高對易著財當時建房事實提出過異議。而且,易志明等三人的家庭已在爭議的土地上建房并居住近30年,說明其家庭客觀上對該宅基地的使用已形成歷史事實,不能輕易予以否定。由此可見,易志明等三人實質取得案涉土地使用權是有合法依據的,其合法權益應予保護。
 
  至于溆浦縣人民政府、懷化市人民政府辯稱的易志明等三人辦證造假、整個家族的宅基地面積總和嚴重超標的問題,兩級人民政府作出的行政決定中,均是認為頒證未履行法定的審批程序,均根據《中華人民共和國土地管理法》(1988年修正)第三十八條第一款、《湖南省行政程序規定》第一百五十八條規定作出的撤證決定和復議決定,即行政機關并非基于易志明等三人辦證時造假、整個家族宅基地面積總和超標這一理由作出的撤證決定。而且,案涉易志明、易運蘭、易芳登記的集體土地使用面積是80平方米、70平方米和70平方米,該三人獲得土地使用權登記時均已成年,本案不能以該三人和其他兄弟姐妹的土地使用權面積總和來計算該三人的宅基地面積是否超標的問題。況且,溆浦縣國土資源局在2002年對易志明等三人登記的集體土地使用面積的超標部分作了補辦處理,故即便存在土地使用面積超標,也因行政機關的補辦處理而合法化。
 
  還應當指出的是,溆浦縣人民政府針對案涉土地先后作出三個行政決定,即先是撤證決定,然后是撤銷撤證決定,最后再次做出撤證決定,且第一次撤證和第二次撤證的理由完全一致,僅僅在第二次撤證決定中多引用了法律條款。溆浦縣政府的上述行為表明,其自身對是否應當撤銷頒證行為先后作出相反的結論,不符合行政行為穩定性的要求,嚴重損害了行政機關的公信力。
 
  綜上所述,溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號行政復議決定,法律依據不足,應予撤銷。一審判決認定事實清楚,適用法律正確,二審判決適用法律錯誤,應予糾正。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定,判決如下:
 
  一、撤銷湖南省高級人民法院(2016)湘行終1161號行政判決;
 
  二、維持湖南省懷化市中級人民法院(2015)懷中行初字第73號行政判決。
 
  一、二審案件受理費各50元,由溆浦縣人民政府、懷化市人民政府共同負擔。
 
  本判決為終審判決。
 
  審判長王毓瑩
 
  審判員奚向陽
 
  審判員龔斌
 
  二〇一八年七月二十六日
 
  法官助理陳亞
 
  書記員謝松珊
(責任編輯:中國消費者投訴網)
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